2015年1月13日

第八期 共服貿 │ 解析服貿協議:一個國際法的觀點

文/張道宜

「國際法是《兩岸服務貿易協議》爭端中的重要議題。」這句話聽起來理所當然,但考量台灣特殊的國家身份,卻有相當大的討論空間,恐怕「中華民國政府」會先跳出來澄清一番。因此,筆者將探討《服貿》性質,分析ECFA與《服貿》,甚至即將展開談判的《貨貿》間的關係,最後評論《兩岸協議監督條例》的可能性。


根據《維也納條約法公約》(後稱《條約法公約》),「條約」係指「國際法主體之間簽訂的有關其權利義務的受國際法管轄的書面協定」,且「不論其使用名稱為何」。另外根據1986年《關於國家和國際組織或國際組織相互間條約法之維也納公約》第2條,國際組織也同樣有其適用的條約法規範。然而,在當前國際社會普遍同意的「一個中國」框架之下,台灣與中國很難被視為「國際」或「國家與國際組織」的關係。

兩岸關係特殊  國際條約不適用

許多學者主張,台灣儘管國家地位不被廣泛承認,但仍俱有締約的權利與成功案例,自然具備國際法人格。然而從政治現實的角度來看,恐怕就連我國政府也無法輕易適用《條約法公約》,包括對於憲法「條約」定義相當重要的大法官釋字329號,也在文末也強調這項解釋文並不適用兩岸之間的協議。近期張的顯耀疑似洩密風波,民進黨發言人、太陽花運動學生辯護律師黃帝穎就據此公開主張,根據《條約法公約》第49條,若條約簽訂過程涉及詐欺,條約自始無效。顯然,黃帝穎的指控恐怕在國際法領域中並不適切。

針對兩岸特殊關係的爭議,政府在1992年公佈《兩岸人民關係條例》,作為兩岸正式與非正式往來的法律依據,但其模糊性成為《服貿》爭端最大的起源。根據立法委員張慶忠與前經建會主委尹啟銘的說辭,《服貿》在法律位階上屬於ECFA框架協議之下的「行政協定」,並根據立法院職權行使法第61條,委員會審查逾三個月者是為「已審查」。但]同樣根據《人民關係條例》,協議內容涉及法律修正或應以法律定之者,應該經由立法院審議通過方有效。試想,服務貿易協議範圍涉及出版、人員、移民、簽證等各項商業行為,以及各種限制的放寬,難道不需調整現行法律體系,直接適用?

另一項關於《服貿》的說辭主張,這是ECFA框架協議的義務。但所謂「框架協議」,意為雙方先就開始協商時間、協商內容的大綱以及主要的經濟合作事項取得共識,並展開後續談判。除非條約明文規範時間表,否則當事方絕無「通過義務」一說。例如最攸關人類生命的《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC),今年聯合國已經展開第20回的成員國大會(COP20),儘管各國幾乎均已簽訂該協議,但實際上具備強制力的協議內容,卻仍有待各國不斷努力,因此絕對沒有所謂「時間表」或是「通過義務」。

似國非國窘境 《兩岸協議監督條例》制定困難

在《貨貿》展開新一輪談判的當下,《兩岸協議監督條例》的審議更受重視。目前行政院與民間各自提出版本,但前者的內容充其量只能稱作「模糊性合法化」,根本無意解決民間對於兩岸經濟、政治談判的疑慮,讓人難以接受。第一,立法院的角色被限縮在咨詢溝通,以及最後進行包裹表決的兩個角色。然而當前發生的民意問題,並不僅僅發生在民意代表層級而已,而是台灣社會對於代議制度的根本不信任。第二,在咨詢過程中,立法院、行政願協調的經過卻必須「秘密、不公開」,形同將黑箱程序法制化。第三,儘管大眾可透過公聽會表達立場,但並未納入共識形成的必要程序,再加上所謂「初審」、「複審」制度的專家學者由行政院指派,有「球員兼裁判」之嫌。最後,最終規定立法院方面只能「包裹表决」,也是徒增談判、行政與立法的成本,使得談判結果更加「昂貴」,逼迫民意代表必須接受。

後者儘管大致符合公民社會的期待,但平心而論,對於負命在外的談判人員而言,不但必須向國內據實以告,如果不如國內民意代表的意,更可能因此負擔刑責,無疑是對於行政團隊與官僚的一大打擊。另外若賦予立法機構在外交談判上裏取得資訊與決策權限,恐怕造成談判過程是更大的掣肘與洩密風險。因此,當前兩岸局勢的特殊性,確實對相關法規制定帶來極大不便與成本,也無法以其他國家的經貿談判案例予以比擬。這並非一句「愛台灣」,或是「台灣主體性」就可克服的難題,政府在進行談判過程中,所面臨「似國非國」的矛盾,可想而知。

經歷張顯耀疑似洩密案的風波,可以看到政府的談判團隊,恐怕沒有他們宣稱的「專業、安全」。不可否認,在經貿談判之後,兩岸總有一天會迎接政治談判。這對台灣並不是消滅的前奏,但如果政府團隊與官僚一再出現內部鬥爭、法源不明確、甚至暴露在洩密風險的危機之中,恐怕台灣利益與自主性的消亡不僅只是前奏,而是進行曲。


最後,筆者在此呼籲,「黑箱」不能只開一半,政府在談判之前、或是進行的同時,必須儘快透過有效的公聽會,取得相關領域的共識。唯有獲得人民授權的談判,而非僅民意代表,才是真正的「打開黑箱」。

(本文為作者個人看法。)

0 意見:

張貼留言