共評論 │ 公平上下架之外：頂新購併中嘉的思考

文／劉昌德

頂新集團陷入餿水油醜聞後，外界對其購併中嘉有線系統的疑慮，從台商背景與中國因素的政治言論偏向，轉到「食安問題以後是否被消音」的日常生活公共監督議題。無論是政治還是油品的「毒素」，擔心業者「買下系統通路進而左右言論」，是社會憂慮所在。特別因為系統業者擁有或代理眾多頻道的垂直整合，「系統業者控制內容」就不只是一種說法，而是具體的威脅。



這並非針對頂新的憂慮，也不單單指向中國因素的憂慮；因為，只要是允許財團經營有線電視系統，無論接手的業者是頂新，或者之前有意競逐的遠傳、鴻海，都會有令人憂慮的商業與政治利益，對言論內容構成潛在威脅。

相信「自由競爭」的市場派論者，提出的解方是系統必須維持頻道「公平上下架」，以行為管制取代結構管制，希望讓不同財團擁有的頻道，能在系統平台中「公平露出」。比方說，要求寡佔超商小七的貨架上，自家品牌的餅乾與其他品牌的餅乾，都放在同樣顯眼的架子上，消費者就能自由選擇餅乾。只要上下架公平，我們就不用擔心小七左右餅乾市場，也好像就不用擔心壟斷市場的有線系統控制言論內容。

聽起來有點道理，實際做起來呢？我喜歡看球賽轉播，就說說運動頻道的狀況。這是來自美國近期的例子，說明了單單「公平上下架」的規範，並不能有效解決系統財團控制言論的問題。

美國網球頻道（Tennis Channel），因為被最大的有線電視系統業者康克斯特（Comcast）放到收視訂戶較少、需要額外付費的頻道套餐，在2010年向主管機關聯邦傳播委員會（Federal Communication Commission）提出申訴。Tennis Channel認為，因為Comcast把該集團旗下的運動頻道——包括高爾夫球頻道（Golf Channel）與「對戰」頻道（Versus，現改名為NBC Sports Network）——放在免額外付費的套餐中，所以是明顯的上架不公平待遇。FCC調查後認定康克斯特沒有遵守公平上下架相關規定，於2012年裁罰37.5萬美元（超過台幣1000萬元），並要求Comcast必須把Tennis Channel放在與Golf Channel和Versus同一個套餐當中。這是FCC少見對有線電視系統業者上架的強制要求。

但後來Comcast翻案成功，美國聯邦華盛頓特區上訴法院（the United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit）認為FCC證據不足，無法否證Comcast的行為不是基於「單純財務分析」的商業考量。稍微白話地說，法官認為FCC無法證明Comcast偏愛自家的運動頻道，而認定Comcast是基於Tennis Channel的頻道屬性，而放到付費頻道套餐中；也是基於Golf Channel的頻道屬性，而放到免付費頻道中。

什麼？網球頻道放收費套餐、高爾夫球放免付費頻道的「純商業考量」，是因為高爾夫球比網球「平民」嗎？對於法院判決，質疑聲浪四起。頻道業者之中不僅Tennis Channel批評Comcast獨厚旗下頻道，職業美式足球頻道（NFL Network）與財經專業頻道彭博電視（Bloomberg TV）也都有類似的抱怨。隨著垂直整合而來的系統壟斷內容與不公平競爭疑慮，在今年Comcast著手購併第二大業者時代華納有線（Times-Warner）後，更甚囂塵上。不只非系統台的頻道業者緊張，包括編劇工會與消費者團體，都擔憂Comcast新一波的購併案，將加深有線系統控制影視頻道與內容的「一言堂」。

啟示是：在有線系統水平壟斷影視通路、及垂直整合頻道的集團化趨勢下，單單制訂公平上下架規範，還是難以防範掌握系統的財團主控媒體內容。

那麼面對中嘉交易案，還有什麼方案，能維持言論多元、進而提升內容品質？簡介幾個作法，作為討論開展的基礎。首先，從維持頻道露出公平性的消極目標出發，「結構」管制仍是較為有效的作法，限制「垂直整合」，要求系統業者專心做好系統服務，不直接跨足頻道的經營與代理。有線電視法中限制業者擁有與代理頻道數量與比例，及NCC在大富案附條件要求不可經營新聞台，都是類似作法，可作為此次中嘉交易與未來修法的參照。

其次，要求獲得特許經營執照的系統業者，積極擔負社會責任，在公眾監督的制度下，將一定獲利導引投入內容製作。可能的作法，至少可仿效政府成立國藝會的方式，業者把外界推估四成高額毛利中的一小部分，捐助成立一個獨立基金會，再由公平的方式審查與分配，補助公眾近用與本地影視製作，積極地提升言論多元性與內容品質。

第三，如果憂心系統商壟斷頻道與言論通路，我們也可更前瞻思考，如何在數位化時代中，創造非商業「公有地」通路，像是公眾監督與近用的IPTV 建置，能與商營有線平台進行良性競爭，讓各種內容能在公有地中真正自由露出，不被商業與政治考量阻擋。

這三個作法由易而難，並沒有簡單的路，但提出新概念，希望能走出以「公平上下架」為單一思考而難以執行落實的窠臼，從中嘉交易案出發，朝建立公眾監督與共享的電視制度努力。

(本文原刊載自想想論壇，已獲作者同意轉載。)