2014年9月15日

共評論 │ 公平上下架之外:頂新購併中嘉的思考

文/劉昌德

頂新集團陷入餿水油醜聞後,外界對其購併中嘉有線系統的疑慮,從台商背景與中國因素的政治言論偏向,轉到「食安問題以後是否被消音」的日常生活公共監督議題。無論是政治還是油品的「毒素」,擔心業者「買下系統通路進而左右言論」,是社會憂慮所在。特別因為系統業者擁有或代理眾多頻道的垂直整合,「系統業者控制內容」就不只是一種說法,而是具體的威脅。



這並非針對頂新的憂慮,也不單單指向中國因素的憂慮;因為,只要是允許財團經營有線電視系統,無論接手的業者是頂新,或者之前有意競逐的遠傳、鴻海,都會有令人憂慮的商業與政治利益,對言論內容構成潛在威脅。

相信「自由競爭」的市場派論者,提出的解方是系統必須維持頻道「公平上下架」,以行為管制取代結構管制,希望讓不同財團擁有的頻道,能在系統平台中「公平露出」。比方說,要求寡佔超商小七的貨架上,自家品牌的餅乾與其他品牌的餅乾,都放在同樣顯眼的架子上,消費者就能自由選擇餅乾。只要上下架公平,我們就不用擔心小七左右餅乾市場,也好像就不用擔心壟斷市場的有線系統控制言論內容。

聽起來有點道理,實際做起來呢?我喜歡看球賽轉播,就說說運動頻道的狀況。這是來自美國近期的例子,說明了單單「公平上下架」的規範,並不能有效解決系統財團控制言論的問題。

美國網球頻道(Tennis Channel),因為被最大的有線電視系統業者康克斯特(Comcast)放到收視訂戶較少、需要額外付費的頻道套餐,在2010年向主管機關聯邦傳播委員會(Federal Communication Commission)提出申訴。Tennis Channel認為,因為Comcast把該集團旗下的運動頻道——包括高爾夫球頻道(Golf Channel)與「對戰」頻道(Versus,現改名為NBC Sports Network)——放在免額外付費的套餐中,所以是明顯的上架不公平待遇。FCC調查後認定康克斯特沒有遵守公平上下架相關規定,於2012年裁罰37.5萬美元(超過台幣1000萬元),並要求Comcast必須把Tennis Channel放在與Golf Channel和Versus同一個套餐當中。這是FCC少見對有線電視系統業者上架的強制要求。

但後來Comcast翻案成功,美國聯邦華盛頓特區上訴法院(the United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit)認為FCC證據不足,無法否證Comcast的行為不是基於「單純財務分析」的商業考量。稍微白話地說,法官認為FCC無法證明Comcast偏愛自家的運動頻道,而認定Comcast是基於Tennis Channel的頻道屬性,而放到付費頻道套餐中;也是基於Golf Channel的頻道屬性,而放到免付費頻道中。

什麼?網球頻道放收費套餐、高爾夫球放免付費頻道的「純商業考量」,是因為高爾夫球比網球「平民」嗎?對於法院判決,質疑聲浪四起。頻道業者之中不僅Tennis Channel批評Comcast獨厚旗下頻道,職業美式足球頻道(NFL Network)與財經專業頻道彭博電視(Bloomberg TV)也都有類似的抱怨。隨著垂直整合而來的系統壟斷內容與不公平競爭疑慮,在今年Comcast著手購併第二大業者時代華納有線(Times-Warner)後,更甚囂塵上。不只非系統台的頻道業者緊張,包括編劇工會與消費者團體,都擔憂Comcast新一波的購併案,將加深有線系統控制影視頻道與內容的「一言堂」。

啟示是:在有線系統水平壟斷影視通路、及垂直整合頻道的集團化趨勢下,單單制訂公平上下架規範,還是難以防範掌握系統的財團主控媒體內容。

那麼面對中嘉交易案,還有什麼方案,能維持言論多元、進而提升內容品質?簡介幾個作法,作為討論開展的基礎。首先,從維持頻道露出公平性的消極目標出發,「結構」管制仍是較為有效的作法,限制「垂直整合」,要求系統業者專心做好系統服務,不直接跨足頻道的經營與代理。有線電視法中限制業者擁有與代理頻道數量與比例,及NCC在大富案附條件要求不可經營新聞台,都是類似作法,可作為此次中嘉交易與未來修法的參照。

其次,要求獲得特許經營執照的系統業者,積極擔負社會責任,在公眾監督的制度下,將一定獲利導引投入內容製作。可能的作法,至少可仿效政府成立國藝會的方式,業者把外界推估四成高額毛利中的一小部分,捐助成立一個獨立基金會,再由公平的方式審查與分配,補助公眾近用與本地影視製作,積極地提升言論多元性與內容品質。

第三,如果憂心系統商壟斷頻道與言論通路,我們也可更前瞻思考,如何在數位化時代中,創造非商業「公有地」通路,像是公眾監督與近用的IPTV 建置,能與商營有線平台進行良性競爭,讓各種內容能在公有地中真正自由露出,不被商業與政治考量阻擋。

這三個作法由易而難,並沒有簡單的路,但提出新概念,希望能走出以「公平上下架」為單一思考而難以執行落實的窠臼,從中嘉交易案出發,朝建立公眾監督與共享的電視制度努力。

(本文原刊載自想想論壇,已獲作者同意轉載。)

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